Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State scherpt rechtspraak aan rond verwijtbaarheid bij toepassing van woningsluiting

Op 16 juli 2025 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in een bestuurszaak van een cliënt van ons de vereisten voor toepassing van artikel 13b Opiumwet verscherpt. Voor het eerst oordeelt de Raad van State dat de voorwaarden van functioneel daderschap moeten worden betrokken bij de vraag of er sprake is van verwijtbaar gedrag.

Wat is artikel 13b Opiumwet?

Artikel 13b Opiumwet geeft de burgemeester de bevoegdheid – in de vorm van een last onder bestuursdwang – om een woning of lokaal te sluiten wanneer daar drugs worden aangetroffen, dan wel worden verhandeld. De gedachte hierachter is dat met de sluiting van de woning– die in de omgeving bekendstaat als drugspand – het pand uit het criminele circuit wordt gehaald.

Wat zijn de gevolgen?

Deze maatregel heeft zeer vergaande gevolgen: de bewoners dienen namelijk de woning te verlaten voor een bepaalde periode en moeten een nieuwe woning zoeken. Ondertussen lopen de maandelijkse lasten van de gesloten woning gewoon door.

Daarnaast kan bij toepassing van deze maatregel het huurcontract buitengerechtelijk worden ontbonden: artikel 7:231 lid 2 BW biedt hiervoor de grondslag. Buitengerechtelijk betekent dat er geen rechter aan te pas komt om te controleren of de huurovereenkomst terecht is ontbonden. Veel verhuurders maken gebruik van deze mogelijkheid zodra de burgemeester de maatregel van artikel 13b Opiumwet toepast.

Ontbinding van de huurovereenkomst is echter niet de enige consequentie; in bepaalde steden hebben verhuurders zwarte lijsten waarop de namen staan van mensen die geen sociale huurwoning meer mogen krijgen, omdat op hun vorige woning een woningsluiting heeft plaatsgevonden. Het wordt daardoor nóg lastiger om een nieuwe woning te vinden.

Kritische bestuursrechter

De Afdeling is sinds 2022 kritischer geworden bij toepassing van artikel 13b Opiumwet. Dat geldt met name als niet de hoofdbewoner degene is die de drugs voorhanden heeft, maar een andere bewoner, zoals een kind of een vriend. In 2022 heeft de Afdeling in de Harderwijk-uitspraak aangegeven dat een besluit zoals een woningsluiting getoetst moet worden aan het evenredigheidsbeginsel (ECLI:NL:RVS:2022:285). Oftewel: is het proportioneel om deze maatregel op te leggen?

Daarbij wordt onder meer gekeken naar de verwijtbaarheid van de betrokkene: had deze het kunnen weten dat er in de woning drugs werd verhandeld? Als hij daarvan niet op de hoogte was, kan hem geen verwijt worden gemaakt. Aanwijzingen voor verwijtbaarheid kunnen gelegen zijn in het aantreffen van drugs in gemeenschappelijke ruimtes van de woning of in buurtoverlast door de drugshandel.
Over deze verwijtbaarheid heeft de Afdeling in zijn beslissing van 16 juni 2025 zich verder uitgelaten.

De uitspraak van 16 juli 2025: het functioneel daderschap en verwijtbaarheid

Wat was er aan de hand in de zaak van onze cliënt?
De politie observeerde de woning van onze cliënt op een dag waarop duidelijk hij zelf niet aanwezig was. Wel aanwezig was zijn zoon. Politie observeerde en rapporteerde dat er die dag werd gezien dat er drugs werden verhandeld. Direct daarop volgden er arrestaties.
Naar aanleiding van deze omstandigheden besluit de burgemeester om de woning voor de duur van drie maanden te sluiten.
Niet in het geding is dat onze cliënt een verdachte is in deze drugshandel: hij was immers niet aanwezig. Dit werd aangevoerd gedurende de procedure in bezwaar en beroep. Bij beide instanties werd echter gesteld dat onze cliënt een verwijt kon worden gemaakt,  omdat de drugshandel alsnog in zijn woning plaatsvond.

Hierna hebben wij hoger beroep ingesteld bij de Afdeling, met als argument dat de burgemeester niet de bevoegdheid had om de woning te sluiten, omdat onze cliënt niet als een functioneel dader kon worden gezien. Daarnaast hebben we aangegeven dat de woningsluiting onevenredig was, omdat – onder andere – onze cliënt geen verwijt kon worden gemaakt.

Voor het argument van het functioneel daderschap werd aansluiting gezocht bij de conclusie van Advocaat-Generaal Waffel, waarin hij betoog dat bij toepassing van bestuursrechtelijke maatregelen (waaronder herstelsancties waaronder de woningsluiting) meer aansluiting gezocht zou moeten worden bij de uitleg van het functioneel daderschap zoals dat in het strafrecht geldt (ECLI:NL:RVS:2023:579). Verwezen werd daarbij naar de zogenaamde IJzerdraad-criteria:

‘Een verboden gedraging kan in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op voorkoming van de gedraging.’ (ECLI:NL:HR:1954:3)

Dit argument slaagde niet. De Afdeling geeft aan dat artikel 13b Opiumwet niet alleen van toepassing is op overtreders, omdat dit geen criterium is in het wetsartikel. Met andere woorden: ook bewoners die (strafrechtelijk) niets te maken hebben met drugshandel, kan artikel 13b Opiumwet op worden toegepast.

In zoverre wijzigt de Afdeling zijn jurisprudentie niet.

Echter, de vereisten van functioneel daderschap worden wél toegepast bij de vraag of de betrokkene enig verwijt kan worden gemaakt: heeft de betrokkene aanvaard en gewild dat er in zijn woning drugs werden verhandeld? Het is voor het eerst dat deze criteria van het functioneel daderschap worden betrokken bij de vraag van verwijtbaarheid.

In deze zaak was er geen bewijs dat onze cliënt deze situatie had gewild of aanvaard: de cliënt was niet aanwezig in de woning toen de drugshandel plaatsvond. Bovendien is er uitsluitend bewijs dat de drugshandel slechts één dag heeft plaatsgevonden. Er waren dus geen aanwijzingen dat onze cliënt de situatie van drugshandel had gewild, noch dat hij deze had aanvaard. Door toch over te gaan tot een sluiting van de woning, werd het besluit – mede vanwege het ontbreken van enig verwijt – onevenredig beoordeeld.

Door de vereisten van functioneel daderschap te betrekken op de verwijtbaarheid, wordt de kring van personen aan wie de woningsluiting kan worden opgelegd kleiner. De burgemeester zal immers moeten aantonen dat uit de feiten en omstandigheden blijkt dat de betrokkene heeft geaccepteerd dat er drugshandel in zijn woning plaatsvond en dat hij dit ook heeft gewild.

Dat is een goede ontwikkeling en trend. Bestuursrechtelijke maatregelen zijn namelijk populair onder bestuurders: anders dan strafrechtelijke sancties kunnen ze snel worden opgelegd. Voor de betrokkene zijn de gevolgen vaak ingrijpender dan een strafrechtelijke sanctie. Bovendien kunnen ze worden opgelegd aan personen die strafrechtelijk niet vervolgd worden. Dat laatste wordt nu moeilijker, doordat de vereisten van het functioneel daderschap worden betrokken bij de vraag over de verwijtbaarheid.

Heeft u zelf te maken met een bestuursrechtelijke maatregel? Neem dan contact op met Diantha van Eijsden.